Co dalej z kwotami produkcyjnymi na cukier?

W UE trwa dyskusja nad przyszłością kwotowania produkcji cukru i izoglukozy. Część krajów chce wydłużenia tego mechanizmu do 2020 roku. Inni domagają się szybkiego zniesienia.

W UE obowiązuje system kwot produkcyjnych na cukier i izoglukozę. Buraki cukrowe, z których zostanie wytworzony cukier kwotowy, objęte są dodatkowo systemem cen minimalnych. Kwota produkcyjna na cukier w UE wynosi obecnie prawie 13,53 mln ton (wraz z Chorwacją), w tym 1,405 mln ton dla Polski. Kwota dla izoglukozy to 690,4 tys. ton, w tym 42,86 tys. ton dla Polski. Konsumpcja cukru w UE przekracza rocznie 16,5 mln ton. UE musi więc sprowadzać cukier dla zaspokajania wewnętrznego popytu. Cena minimalna na buraki cukrowe wynosi 26,29 €/t. Zgodnie z rozporządzeniem 1234/2007 system kwotowania produkcji będzie obowiązywać do końca września 2015 roku.

Produkcja cukru w UE jest faktycznie znacznie wyższa niż limity produkcyjne. Kwota rokrocznie jest przekraczana. W sezonie 2011/12 wytworzono 4,5 mln ton cukru pozakwotowego, w następnym 5,3 mln ton. Cukier pozakwotowy nie może zostać użyty do celów konsumpcyjnych w UE, trzeba go wyeksportować do krajów trzecich, przerobić na kosmetyki lub bioetanol. Za wprowadzenie na rynek grożą wysokie kary, ale KE może zrobić wyjątek i zezwolić na sprzedaż z przeznaczeniem na spożycie w UE. Nadwyżki produkcyjne są kłopotliwe, bo trudno je zagospodarować. Eksport jest ograniczony wytycznymi WTO do 1,37 mln ton dla całej UE. Mechanizm przeniesienia nadwyżek na poczet kolejnego sezonu zmniejsza kwotę produkcyjną w kolejnym sezonie o wysokość przeniesienia i nie rozwiązuje problemu.

Ostatnie lata pokazują, że UE może produkować znacznie więcej cukru niż wynoszą limity produkcyjne. Wysokie nadwyżki są zaś kłopotliwe do zagospodarowania. W efekcie reformy z 2006 roku, która zredukowała między innymi kwoty produkcyjne, doszło do sytuacji, w której kraje unijne są w stanie produkować znacznie więcej, niż jest to dozwolone. Robią to, generując nadwyżki, jednocześnie jednak ceny są wysokie, bo jest zbyt mało cukru (także przez niski import) na cele spożywcze.

Od dłuższego czasu trwa w UE ożywiona dyskusja nad przyszłością rynku cukru. Komisja Europejska zaproponowała, żeby kwotowanie produkcji zostało zniesione w 2015 roku. Część krajów unijnych, w tym Francja i Niemcy, czyli największe unijne gospodarki i jednocześnie najwięksi producenci cukru, chcą jednak wydłużenia obecnych uregulowań o 5 lat do 2020 roku. Za takim rozwiązaniem opowiada się też Polska. Popierają je też te kraje, które mają dobre warunki do uprawy buraków cukrowych, a ich kwoty produkcyjne nie są zbyt niskie. Sprzeciwiają się im zaś ci, którzy sprzedali kwoty produkcyjne w całości (jak Irlandia i Łotwa) lub w znacznym stopniu, albo też ci, którzy są dużymi importerami (jak Wielka Brytania). Za wydłużeniem do 2020 roku opowiedział się także Parlament Europejski. Jednak już Rada UE, w której zasiadają ministrowie rolnictwa poszczególnych krajów członkowskich, opowiedziała się za wydłużeniem kwotowania do 2017 roku. Ma to być rozwiązanie kompromisowe, którego elementem może być powrót do dyskusji o przyszłości kwot za 2 lata. 

CIUS, organizacja skupiająca europejskie firmy używające cukru jest za zniesieniem kwotowania jego produkcji, zauważając, że taki mechanizm prowadzi do wysokich cen cukru i sprawia, że sektor rafinacyjny jest w gorszej sytuacji, bo surowiec (importowany cukier surowy) ma inny status (wobec buraków cukrowych) i nie korzysta z przywilejów. Również AAF, europejski związek producentów skrobi jest za zniesieniem kwotowania, bo ich zdaniem zniesienie limitów produkcyjnych na izoglukozę sprawiłoby, że jej produkcja wzrosłaby 4-5krotnie do 2-3 mln ton. Tym samym spadłyby ceny. Z kolei CIBE, europejski związek plantatorów buraków cukrowych opowiada się za pozostawienie kwotowania, bo i plantatorzy, i producenci potrzebują więcej czasu, żeby przystosować się do bardziej rynkowej gospodarki, a w wyniku reformy z 2006 roku ponieśli duże koszty.

Kwoty produkcyjne są mechanizmem, którego celem jest przede wszystkim zapewnienie zaopatrzenia i stabilizacja cen. W UE ten mechanizm nie funkcjonuje sprawnie, bo kwoty są za niskie, za niski jest też import. Gdyby do UE trafiało więcej cukru z importu, to ceny spadłyby. Kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz Kraje Najsłabiej Rozwinięte korzystają z bezcłowego dostępu do unijnego rynku cukru, ale nie są w stanie zapewnić wystarczającego zaopatrzenia, bo ich sektory cukru są często zbyt małe, przestarzałe i niedoinwestowane. Najwięksi producenci na świecie, jak Brazylia. Tajlandia czy Indie, korzystają z preferencyjnego dostępu do unijnego rynku cukru w ograniczonym zakresie, a cła są skuteczną barierą, Ich zniesienia lub zwiększenia preferencyjnych warunków w imporcie mogliby jednak nie wytrzymać unijni producenci.

Ważne jest, żeby przed podjęciem decyzji o przyszłości kwot produkcyjnych w UE decydenci zadali sobie pytanie, komu i czemu ma służyć kwotowanie produkcji? Zniesienie kwot produkcyjnych wcale nie oznacza także spadku cen, bo może doprowadzić do znacznego ograniczenia uprawy buraków cukrowych w UE i tym samym produkcji cukru. Większy popyt z UE oznaczałby wyższe ceny. Doświadczenie uczy także, że w krajach, które są importerami cukru, ceny cukru są zwykle wyższe niż w tych, które same go produkują.

Łukasz Chmielewski FAPA/FAMMU